杭州工商业用地改革 16条新政出台

11月12日上午，杭州市政府新闻办联合市规划和自然资源局召开政策吹风会，就新出台的《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》（以下简称《意见》）进行解读，并回答记者提问。

《实施意见》出台背景

推进工商业用地改革是杭州贯彻落实党的二十届三中、四中全会精神及中央城市工作会议部署要求，落实国家要素市场化配置综合改革试点的重要举措。

党的二十届三中全会提出，要“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”。刚刚召开的党的二十届四中全会提出，“要充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，提升宏观经济治理效能”。中央城市工作会议也明确要“高质量开展城市更新，推进土地混合开发利用、用途合理转换，有效推动城市低效土地再开发，推动各类产业园区改造提升”。

2025年9月8日，国务院正式批复杭甬温要素市场化配置综合改革试点实施方案，要求我市开展优化土地配置方式改革。为深入贯彻落实国家重大决策部署，市规划和自然资源局在市委改革办的指导支持下，牵头积极推动工商业用地改革。

出台《实施意见》的主要目的

市规划和自然资源局在充分调研、广泛听取部门、基层、企业的意见建议后发现，当前我市工商业土地利用中存在工业用地亩均税收不高、商业服务业用地成本偏高、规划弹性不足、用地功能不完善、用途转换不畅、全程监管不到位、中小微企业拿地难等问题。为了解决实际问题，通过改革完善工商业用地相关工作举措，更好满足新质生产力发展空间需求，降低用地成本，优化营商环境，激活发展动能。

《实施意见》主要内容

《实施意见》重点聚焦增量精准配置和存量有效盘活，提出改革完善6方面工作机制、16条改革举措，主要内容是：

1.改革完善工业用地精准配置机制。

加强产业项目遴选，确保每年新供工业用地优先用于符合我市产业发展导向的战略性新兴产业、未来产业以及民间投资项目，为我市打造“296X”先进制造业集群提供坚实的空间保障。同时，实施灵活多元的供地方式、差异化地价政策，降低产业项目用地用房成本。通过优化规划，统筹工业用地配套指标，加快打造15分钟产业社区。

2.改革完善商服用地分类供应机制

定期调查商业服务业用地使用情况，有序推动过剩商服用地规划优化。同时，强化商服用地的产业属性，在每年供应的商业服务业用地中拿出一定比例，专门用于保障总部经济、生产性服务业五大领域、多元化营利性生活性服务业发展。

3.改革完善存量空间高效盘活机制

细化临时改变房屋用途规则，明确审批路径，允许存量房屋用途临时转换，用于租赁房、“一老一小”、酒店、超市、体育、文化、健康等国家、省、市支持的产业和行业。同时，制定出台单一性质用地的适建功能清单，允许各类单一性质用地兼容一定比例其他功能，促进空间功能复合利用。

4.改革完善土地混合开发利用机制

在主导功能不变的前提下，在产业用地上先行探索详细规划弹性管控，促进功能混合，满足产业发展多元需求。同时，探索开展土地短期开发利用，主要用于工业生产、物流仓储等产业发展，以及交通接驳、全民健身、农贸市场、蓝领公寓等公益性用途，提高存量土地使用效率。

5.改革完善二级市场有偿使用机制

延长土地租赁期限，建立土地还原利率与LPR挂钩机制，降低租赁土地成本。统一地下空间有偿使用标准，实施向下递减的地下空间有偿使用标准。对依法建设项目合理误差范围内的超建面积，按照原成交楼面地价补缴土地出让金，不再逐宗委托地价评估。

6.改革完善全过程跟踪服务机制

强化产业用地履约监管主体责任，依托投资项目全生命周期管理平台，加强项目全程跟踪服务；合理确定项目投入、产出等准入指标及建设周期；建立健全产业用地综合绩效评估体系。

下一步，将加快推进各项改革举措落地落细，让企业可感可及、真正受益，更好地服务保障杭州高质量发展。

答记者问

Q:

本次工商业用地改革有什么特点？与以往的规划用地政策相比，有什么不同？

A:

市规划和自然资源局党组书记丁美君：本次工商业用地改革是我局在前期推进低效用地再开发国家试点、“工业上楼”等工作基础上，回应当前基层、企业发展中面临的困难问题而探索的改革创新，与以往的规划用地政策相比，主要有以下三方面特点：

一是顺应存量时代发展需求。中央城市工作会议指出，当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。杭州城市发展也面临这“两个转向”问题，我们这次改革就是从加快转变超大城市发展方式，改变粗放扩张模式，转向“精明增长”发展路径着手，研究探索存量工商业土地的精细化文章。比如，在本次改革中，我们专门就改革完善存量空间的高效盘活方面，提出允许临时改变房屋用途、允许再开发项目分期实施、支持存量项目微更新增加配套设施等举措，为存量空间高质量盘活注入新动能、激发新活力。

二是充分体现规划土地政策融合。当前，随着新质生产力的不断发展，新产业新业态不断涌现，对规划要素保障提出了更高要求。为此，我们坚持以国土空间规划为统领，统筹增量精准配置和存量有效盘活，通过实施规划土地弹性管理、允许单一性质用地兼容其他功能、鼓励混合开发利用等举措,推动实现规划、用地、地价、产权等规划资源全要素全链条高效协同，保障各类项目有效落地。

三是系统构建配套政策体系。以工商业用地改革为统领，我们专门构建“1+X”政策框架体系，其中：“1”就是本次发布的《实施意见》；“X”是多项配套政策，城市规划管理技术规定、基准地价更新成果、规划土地有效融合政策、商服用地规划优化规则、临时改变房屋用途实施细则、国有建设用地有偿使用规则等。我们将加快推出各项配套措施，确保改革工作有效落地。

Q:

近期，市委市政府召开了全市科技创新和产业创新深度融合推进制造业高质量发展大会，请问本次改革对制造业高质量发展的空间保障方面有没有具体的支持举措？

A:

市规划和自然资源局副局长祝军：近年来，我局持续优化产业空间布局，加强规划资源全要素全环节高效协同，坚持增存两端组合发力，全力做好制造业高质量发展空间有效支撑，为我市因地制宜发展新质生产力提供坚实的规划资源要素保障。近三年，全市累计新出让工业用地3.79万亩，年度出让规模连续4年稳定在1.2万亩以上，年度工业用地出让占比从43%提高到64%；累计盘活低效工业用地5.07万亩，提升改造增加建筑面积1481万方。

本次改革，我们也重点就工业用地的精准配置进行改革完善，以更好满足新质生产力的发展需求，主要有以下三个方面：

一是针对开发区（园区）产业同质化、项目招引和主导产业匹配度不高、民间投资占比偏低等问题，我们通过出台工业项目遴选办法，重点就项目类型、项目布局、用地规模、出让起价等进行集体决策，推动新供工业用地优先用于符合我市“296X”先进制造业集群发展导向的项目，促进开发区（园区）特色化、差异化发展。

二是针对工业用地和物流用地价格偏高，中小企业拿地难等问题，我们通过支持企业采取单独、联合体等形式拿地，或者选择一次性50年出让、弹性年期出让、长期租赁、先租后让等多元供地方式，满足不同规模、不同发展阶段企业差异化的空间需求。同时，为降低全社会物流成本，明确规定物流用地参照工业用地进行定价。

三是针对开发区（园区）内工业用地分别建设配套设施，造成布局分散、企业运营维护成本高等问题，我们通过优化开发区空间布局，利用工业用地集中建设邻里中心，以及集中配建公园绿地和人防设施，更好满足园区企业及其员工对集体宿舍、商业、文体娱乐、就业指导、技能培训、公共管理等配套需求，着力打造15分钟产业社区。

Q:

前面提到本次改革充分体现了规划用地融合，能否展开介绍一下，在规划用地融合方面有什么创新举措？

A:

市规划和自然资源局详细规划处处长李筱曼：针对现代化产业新需求，我们通过改革完善土地混合开发利用机制，提高规划用地和产业项目的适配性，具体有以下三个方面举措：

一是探索规划弹性表达。以往传统的规划用地性质表达较为单一、弹性相对不足，难以适应产业发展的多元化趋势和项目招引的不确定性。本次改革，我们计划在产业空间潜力大、融合发展需求强的部分区域先行开展规划土地弹性管理试点。其中，对以工业为主导的弹性用地可以混合工业、物流、研发、设计等用途；商业服务业为主导的弹性用地可以混合金融、总部、商业、娱乐、文化、教育、体育、医疗、养老等各类用途。实施规划时，这类弹性用地可根据招引的产业功能及业态实际需求，直接明确具体用途和比例，按用途比例委托地价评估，加速项目落地。

二是探索土地短期利用。通过编制土地短期利用规划，探索实施“近期短期利用+远期规划管控”，针对远期规划暂不实施的用地，最大限度发挥土地使用价值，解决产业发展、民生服务等阶段性需求。短期利用主要用于交通接驳、全民健身、农贸市场、蓝领公寓、工业生产、物流仓储等用途，提高存量土地使用效率。

三是提高规划用途兼容。在满足环保和安全要求，且功能互利的前提下，允许各类单一用地性质的土地，在新建或存量改建过程中，都可以选择在可兼容比例内兼容设置其他功能的配套用房，如工业用地允许有不超过15%的建筑面积用于企业办公、职工宿舍，现在可根据企业实际需求兼容设置必须的研发、检测、中试等设施，其中“工业上楼”项目兼容比例还可从15%提高到30%，促进功能融合，激发空间活力。

Q:

《实施意见》和去年我市实施的低效用地再开发全国试点工作有什么关系？

A:

市规划和自然资源局开发利用处副处长赵恒坤：2023年9月，我市被自然资源部纳入低效用地再开发全国试点城市。2024年初，市政府印发了《杭州市推进低效用地再开发试点工作实施方案》。去年以来，全市累计完成低效用地再开发7.66万亩，其中盘活低效工业用地3.22万亩，拉动投资总额约3368亿元，萧山区衙前镇全域再开发成功入选全国第二批典型案例，临平区古海塘水生态文化公园成功入选自然资源部节约集约示范县（市）创新典型案例。通过实施低效用地再开发，有力推动杭州实现用地方式转变、空间布局优化、产业空间扩容、传统产业升级、民生福祉改善，取得明显成效。

《实施意见》综合考虑去年以来低效用地再开发试点工作推进情况，结合城市更新相关需求，对相关低效用地再开发政策进行了迭代升级，具体有：

一是针对低效用地再开发过程中，项目规划指标无法完全符合现行标准问题，我们提出，支持低效用地再开发项目，经论证确实无法达到现行标准和规范的，在确保不减损周边地块的相邻权益的前提下，地块内部建筑间距、建筑退距、建筑密度、绿地率、机动车停车位等指标，可按不低于现状条件控制。

二是针对低效用地再开发过程中，用地单位再开发诉求和详细规划不一致问题，我们提出，达到规划选址论证深度的低效用地再开发方案，可以作为调整详细规划的参考依据，详细规划调整后再按基本建设程序进行审批，确保低效用地再开发实施方案与详规有效协同。

三是针对低效用地再开发过程中，权属边界无法完全符合现行规划问题，我们提出，对权属边界与规划范围不完全一致的，允许符合规划部分先行实施再开发，剩余部分按原用途、现状保留使用等举措，有效推动城市低效土地再开发，最大限度调动社会主体投资积极性。

来源：杭州发布